Une crise politique qui ne bloque plus l’économie

La crise entre Luiz Inácio Lula da Silva et Javier Milei a désormais des effets diplomatiques visibles. Le 5 août 2026, après une nouvelle série d’attaques personnelles du président argentin contre son homologue brésilien, Brasília a abaissé le niveau de sa représentation à Buenos Aires. Près de trois ans après l’arrivée de Milei au pouvoir, les deux chefs d’État n’avaient toujours pas tenu de véritable rencontre bilatérale.

Ce qui mérite pourtant l’attention n’est pas tant l’intensité de cette hostilité que ce qu’elle ne provoque plus.

Le Mercosur est né du rapprochement entre l’Argentine et le Brésil. Au début des années 1990, la construction régionale devait précisément transformer une rivalité historique en interdépendance économique et rendre la relation bilatérale plus prévisible. Dans ce contexte, une dégradation aussi nette de la relation politique entre Buenos Aires et Brasília aurait longtemps été considérée comme une menace directe pour l’intégration.

Les échanges commerciaux racontent aujourd’hui une histoire différente. Entre janvier et juillet 2026, l’Argentine a exporté 7,387 milliards de dollars de marchandises vers le Brésil et en a importé 9,136 milliards. Malgré la progression de la Chine et le rapprochement engagé par Buenos Aires avec Washington, le Brésil reste son premier partenaire commercial.

L’écart entre la diplomatie et l’économie est important. Il montre que trente-cinq années d’intégration ont créé des mécanismes qui ne dépendent plus directement de la qualité de la relation présidentielle. Les industriels automobiles de Córdoba, les importateurs paulistes ou les administrations douanières d’Uruguayana n’attendent pas une amélioration des rapports entre Lula et Milei pour savoir quelles règles appliquer.

Le Mercosur n’est évidemment pas devenu apolitique. Il est simplement arrivé à un stade où une grande partie de son fonctionnement ordinaire n’exige plus d’impulsion politique permanente. C’est déjà une forme d’institutionnalisation.

Le Mercosur tient désormais par ses routines

Comparer le Mercosur à l’Union européenne conduit souvent à souligner ce qu’il ne possède pas : une Commission dotée d’une forte autonomie, un véritable ordre juridique supranational ou une capacité importante à imposer une décision aux gouvernements nationaux. La comparaison masque cependant ce que le bloc sud-américain a progressivement construit.

Le Conseil du marché commun assure la direction politique. Le Groupe marché commun coordonne l’exécution. La Commission de commerce administre les principaux instruments commerciaux. Autour de ces organes gravitent des groupes techniques consacrés aux douanes, aux normes, aux transports, à l’agriculture, aux questions sanitaires ou au numérique. Le Protocole d’Olivos complète cet ensemble par un mécanisme de règlement des différends et un Tribunal permanent de révision.

Cette architecture paraît peu spectaculaire. C’est précisément sa fonction. Une institution régionale devient résistante lorsque son fonctionnement le plus quotidien cesse d’être un événement politique.

Le sommet d’Asunción du 30 juin 2026 en fournit une illustration. Javier Milei n’y participait pas et l’Argentine était représentée par son ministre des Affaires étrangères, Pablo Quirno. L’absence du président argentin n’a pas interrompu l’agenda du bloc. Les négociations avec le Canada, l’Inde et le Vietnam ont continué et le Mercosur a engagé un nouveau processus avec le Japon.

L’institution absorbe ainsi une partie des variations politiques nationales. Un président peut manquer un sommet sans bloquer les travaux. Un gouvernement peut entretenir une relation difficile avec son principal voisin tout en continuant d’envoyer ses diplomates, ses douaniers et ses techniciens dans les enceintes communes.

L’accord avec l’Union européenne constitue un test plus exigeant encore.

Le 17 janvier 2026, après plus de vingt-cinq ans de négociations, l’Union européenne et le Mercosur ont signé à Asunción leur accord de partenariat ainsi qu’un accord commercial intérimaire. Une fois les procédures nécessaires achevées par les quatre membres fondateurs, le volet commercial a commencé à s’appliquer provisoirement le 1er mai.

Le calendrier est révélateur. Cet accord a traversé des gouvernements de gauche et de droite, des périodes de fermeture commerciale et d’autres d’ouverture, des crises diplomatiques et plusieurs changements de priorités nationales. Il entre finalement en application au moment même où la relation entre les présidents argentin et brésilien atteint l’un de ses niveaux les plus bas.

Après vingt-cinq ans de négociation, un accord n’appartient plus réellement au gouvernement qui l’a lancé. Des administrations l’ont préparé, des entreprises ont adapté leurs stratégies, des calendriers tarifaires ont été négociés, des procédures juridiques ont été engagées et des partenaires étrangers ont organisé leurs propres politiques autour de sa conclusion. La continuité produit progressivement ses propres intérêts.

C’est l’un des effets les plus importants de l’intégration régionale : elle augmente le coût de la rupture. Une relation diplomatique peut être dégradée en quelques jours. Il est beaucoup plus difficile de défaire des préférences tarifaires, de renégocier des règles d’origine ou de revenir sur des engagements pris collectivement devant un partenaire extérieur.

Le processus de ratification de l’accord avec l’EFTA obéit à la même logique. Le Mercosur ne fonctionne donc plus uniquement parce que ses gouvernements souhaitent politiquement coopérer à un instant donné. Il fonctionne aussi parce que trente ans de décisions ont produit un stock de règles, d’intérêts et d’engagements qu’il devient coûteux de remettre en cause.

Le consensus reste sa faiblesse

Cette résistance ne doit pas être confondue avec une autonomie institutionnelle complète.

Le Mercosur demeure profondément intergouvernemental. Chaque État dispose d’une voix et les principales décisions sont adoptées par consensus. Ses organes centraux sont composés de représentants nationaux. Aucune autorité régionale ne peut durablement imposer à Buenos Aires ou à Brasília une orientation commerciale qu’ils refusent.

Cette architecture protège autant qu’elle expose le bloc.

Elle limite d’abord les affrontements classiques entre institutions régionales et gouvernements nationaux. Les États du Mercosur ayant transféré relativement peu de souveraineté, un changement politique à Buenos Aires ou à Brasília ne produit pas automatiquement un conflit avec une autorité supranationale indépendante.

La contrepartie est immédiate : lorsqu’un grand membre veut réellement empêcher une décision, le système dispose de peu de moyens pour le contourner.

Le Mercosur est ainsi beaucoup plus performant pour administrer l’intégration déjà acquise que pour créer de nouvelles obligations contre la volonté d’un gouvernement. Les règles douanières peuvent continuer de fonctionner pendant une crise diplomatique. Construire une nouvelle politique commerciale commune exige toujours un accord politique entre les capitales.

La question du tarif extérieur commun montre comment le bloc tente de gérer cette contrainte.

Javier Milei plaide depuis longtemps pour un Mercosur plus flexible, dans lequel l’Argentine disposerait de davantage de liberté pour réduire ses tarifs ou conclure des arrangements extérieurs. Plutôt que de transformer ce désaccord doctrinal en confrontation ouverte, les autres membres ont accepté en 2025 d’élargir temporairement les listes nationales d’exceptions au tarif extérieur commun, avec jusqu’à cinquante positions supplémentaires par pays.

Le compromis est intéressant parce qu’il ne résout pas le désaccord. Il l’encadre.

L’Argentine obtient une marge de manœuvre supplémentaire. Le principe d’un tarif extérieur commun demeure. La règle n’est donc pas abandonnée ; elle est rendue suffisamment flexible pour absorber une divergence entre gouvernements.

Cette méthode possède cependant une limite évidente. Une union douanière peut tolérer des exceptions. Elle ne peut pas multiplier indéfiniment les politiques nationales autonomes sans perdre progressivement ce qui la distingue d’une simple zone de libre-échange.

La question n’est donc pas de savoir si le Mercosur peut supporter des divergences. Il le fait déjà. Elle est de savoir jusqu’où il peut les organiser sans que la flexibilité ne finisse par modifier la nature même du bloc.

L’accord Argentine États-Unis est le vrai test

C’est pourquoi l’accord annoncé entre l’Argentine et les États-Unis en février 2026 mérite davantage d’attention que les échanges de déclarations entre Lula et Milei.

Buenos Aires estime pouvoir mettre en œuvre les concessions prévues dans cet accord à l’intérieur des flexibilités déjà admises par le Mercosur. Brasília a immédiatement adopté une lecture plus prudente. Les autorités brésiliennes ont examiné la compatibilité des concessions tarifaires, des règles d’origine et de certaines dispositions non tarifaires avec les engagements de l’Argentine au sein du bloc.

Le problème est juridique autant que politique. Depuis la décision CMC 32/00, les membres du Mercosur se sont engagés à négocier conjointement les accords commerciaux préférentiels avec les pays tiers.

C’est ici que la différence entre crise diplomatique et crise institutionnelle devient nette.

Une attaque verbale contre Lula ne modifie pas la réglementation douanière applicable le lendemain matin. Une ambassade administrée temporairement par un chargé d’affaires n’empêche pas automatiquement la Commission de commerce de se réunir. Même l’absence d’un président à un sommet peut être compensée par la présence de son ministre.

Une politique commerciale extérieure durablement autonome relève d’une autre catégorie. Si Buenos Aires considère qu’elle peut multiplier ses propres accords préférentiels tandis que Brasília juge cette pratique incompatible avec le droit du Mercosur, le désaccord ne porte plus seulement sur la manière de gérer l’organisation. Il porte sur ce que l’organisation est censée être.

Une union douanière suppose qu’une partie de la politique commerciale extérieure reste commune. Quatre politiques extérieures entièrement indépendantes peuvent parfaitement coexister dans une zone de libre-échange. Elles deviennent beaucoup plus difficiles à concilier avec une union douanière.

C’est autour de cette frontière que se joue aujourd’hui la question la plus importante pour le Mercosur.

Le Mercosur a gagné en autonomie, pas en indépendance

Le cas argentino-brésilien montre finalement que la robustesse d’une institution ne se mesure pas à l’absence de conflit entre ses membres.

Le Mercosur supporte aujourd’hui une relation présidentielle très dégradée sans que son commerce, ses administrations ou ses négociations extérieures cessent de fonctionner. Ce résultat n’est pas secondaire. Il signifie que le bloc a accumulé suffisamment de règles, de routines et d’intérêts pour ne plus dépendre de la cordialité entre ses deux principaux dirigeants.

Mais cette autonomie reste limitée.

L’organisation peut continuer à appliquer une règle commune malgré une crise politique. Elle ne peut pas définir durablement ce qui doit rester commun si ses principaux membres cessent de s’accorder sur ce point.

C’est la distinction centrale.

Lula voit dans le Mercosur un instrument collectif de projection commerciale et politique. Milei privilégie une lecture dans laquelle l’intégration ne doit pas empêcher l’Argentine de rechercher les accords qu’elle considère les plus favorables. Ces deux conceptions peuvent coexister tant que les flexibilités demeurent périphériques. Elles cessent de l’être si elles produisent deux conceptions incompatibles de la politique commerciale extérieure du bloc.

Le Mercosur est donc plus institutionnalisé qu’une simple alliance entre gouvernements, mais il n’est pas devenu indépendant d’eux. Il n’a plus besoin que Buenos Aires et Brasília s’entendent sur chaque dossier. Il a encore besoin qu’elles s’accordent sur la définition de ce qui doit rester commun.

C’est probablement là que se situe son véritable test de maturité.

Le bloc a déjà montré qu’il pouvait survivre à la disparition de la cordialité présidentielle. La prochaine étape consiste à déterminer s’il peut préserver une fonction commune lorsque les gouvernements ne partagent plus exactement la même conception de l’intégration.